“人财物独立于地方”等了十年 突然要脱离，法院不习惯
作者：赵凌 赵蕾 郭丝露
“改革之前地方这个婆婆一方面可以干预你，面对难题时也会调动力量来帮你。改革以后这个婆婆没有了，它干预不了你，同样也帮不了你。剩下上级法院这个婆婆，它能不能很好地支持你？”
“人财物统一管理，人最关键。审判员任命是不是还在地方，向不向地方人大作报告，报告通不过怎么办，院长还当不当，这都是问题。”
最高法司法办相关人士表示，中基层法院的这些担心，仍是建立在现有体制不改、继续参照公务员管理的基础上，改革是系统工程，人财物改革将推动未来法院更核心的改革。
中国的中基层法院即将迎来三十年来最实质的体制改革，在人权和财权上它们将不再完全受制于地方党政，直接接受省高院管理。这意味着法院这个一直被错误地视为地方政府管辖的“行政机关”，即将结束靠地方政府发粮、看地方领导脸色的命运。
人财物管理体制改革被认为是让法院去地方化、迈向独立审判最重要的一步，早在2003年就写入中共十六大报告，又纳入法院“二五改革纲要”（2004-2008），但此后一等，足足十年。
南方周末记者采访发现，当真的要和地方政府“分手”时，中基层法院集体表现出犹豫和纠结，它们意识到，改革的战车把它们带向“独立”高地时，也将碾碎现存的各种关系与利益，并将使法院独立承担更大的政治责任。
贫困法院的福音
“会不会出现底下的人又往省里跑，会不会出现又被地方扣了的情况？”
“这个改革说了很多年，终于迈出了一步，很不容易。”陕西延安中院副院长雷钧非常期待困扰多年的经费问题将有改善。2001年他就任洛川县法院院长时，法院在公安局的大楼里办公，连牌子都没有地方挂。他和一位副院长抵押了自己的房产向银行贷款30万，才给法院找到独立的办公场所。
最高人民法院的一份调研报告证实了当时法院的窘迫。2002年全国82％的中基层法院办案经费不足，全国法院拖欠人工工资接近10亿，欠报差旅费2亿，基建工程欠款高达142亿，一些贫困地区法院连基本的执法条件都不具备。
十年过去，尽管中央和地方都加大了法院的经费预算，但贫困地区的法院仍然在挣扎。陕西宜川县是国家贫困县，院长周民忠告诉南方周末记者，2011年县法院和基层法庭欠了一千多万工程款，在地方政府的支持下还了三百多万，还有七百多万至今没有着落。现在法院主要靠中央转移支付的一百三十多万维持基本运转。
长期以来，中基层法院经费主要依赖地方本级财政，而地方政府往往把法院视作一般的行政部门，结果如院长们所抱怨的：本级财政投入不足，有的上级财政转移支付被变相截留。
“在我们这里，财政局长地位高于法院院长，改革之后，院长至少不用登财政局长的门要钱了，以后人也是省里管，地方也不敢把你怎么样。”广东某中院副院长告诉南方周末记者，受经费所困，有的县法院变成了县法院有限公司，以利益最大化为目标，其他可以不管不顾。他曾对执行庭的法官说，千万不能因执行的问题惹恼政府，否则饭碗都砸了。
周民忠说，对于宜川这样财力很弱的地区，地方政府想支持也有心无力，由省里统管以后，经费保障应该会比现在好。
司法权是中央事权，其人财物本应由中央统一管理。“一步到位，道理谁都懂。但全国20万法官，中央一下子怎么管？”最高法院司改办解释称，中央统管“尚有难度”，所以“相对务实之举”是：中基层法院经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。
现在中基层法院普遍关心，省财政是否能充分支持，经费将如何分配。一位法官以湖北为例，1个高院，14个中院，1个海事法院，107个基层法院，938个基层派出法庭，武汉城区的基层法院和鄂西南经济欠发达地区的基层法院，显然不能等而齐之，经费是否充足，如何监督落实，也都是难题。
“会不会出现底下的人往省里跑（要多一点钱）；省里的钱到了地方，会不会被地方扣下来，也是个未知数。”广东某中院副院长告诉南方周末记者，之前中央拨给基层法院的专款，就曾出现类似的情况。
省高院以往只管理本院的人财物，协助管理中院的一把手。西部某高院一位副院长表示，是否设立专门管理人财物的部门，还要看具体的改革安排，他承认，管理全省法院的人财物，对省高院来说是个挑战。
“地方的法院”
“相对于利益而言，地方法院认为政府干预是可以忍受的。”
“如果和地方政府脱离，我们法院干警子女上学，可能没有过去好办了。”西部某市中院一位副院长悄悄地跟南方周末记者表达他的担心。
以前有人到法院闹事，地方政府马上会让公安介入，改革后地方政府的反应还能像以前那样迅速吗？不止一位基层法院的院长担心，人财物一旦脱离了地方，地方政府对法院的支持恐怕不再得力。
重庆某区法院一位副院长打了个比方：法院以前有两个婆婆，一个是地方党政，一个是上级法院。改革之前地方这个婆婆它一方面可以干预你，面对难题的时候它也会调动力量来帮助你。改革以后这个婆婆没有了，它干预不了你，同样也帮不了你。剩下的上级法院这个婆婆，它能不能很好地支持你？
他告诉南方周末记者，一些年代久远的信访案件，如果法院严格按照法律判决，当事人还会继续上访，问题还是解决不了。这种情况往往需要民政、税务等部门的协助，开一些口子，给办个证或者减点税，这只有政府能帮法院协调。
“改革以后，地方政府可能会说，反正你们法院的人财物跟我们脱离了，跟政府也没什么关系，你们自己解决吧，这样的话很多基层法院的院长可能还不太好适应。”
当被问及脱离地方政府后将如何适应，江苏某中院一位领导说，目前大家根本还没有想这个问题，还在讨论到底要不要脱离地方。
过去五年，中国政法大学教授陈光中参加过至少两次由中央政法委组织的司改讨论，深知改革的复杂性。在接受南方周末记者采访时他解释，十年来改革停滞的原因除了中央的改革决心外，很现实很强大的困难在于，中基层法院和地方政府已建立起互相服务、互相利用的共处模式，地方政府不愿意交权，经济发达地区的法院也不愿脱钩。“相对于利益而言，中基层法院认为政府干预是可以忍受的。”
一位湖北法官告诉南方周末记者，院里要配合省委省政府的“三万活动（万名干部进万村入万户）”，抽调四五名干警前往驻点农村进行帮扶。每年总有七八名干警长期在外，进行党委或政府牵头的其他活动。一个更直观的例子是，2009年万达集团进驻某市投资，市政府安排区法院抽调两名法官进驻拆迁项目部。市政府虽然没有正式下文要求，但区法院对涉及该工程的所有拆迁纠纷不予立案。
清华大学教授张卫平早年就表达过中基层法院的理解，“地方行政能够有效地干预，这种干预是以制度和权力作保障的，而不是以情感为基础的。名义上独立审判的法院是无法加以抵制的，不是奉行‘不抵抗主义’，而抵抗常常是无谓的。从现实看，地方法院不过是地方权力机构的组成部分而已，在这个意义上，甚至谈不上地方干预与否的问题。”
在近几年形成的维稳格局下，法院作为地方权力机构组成部分的角色愈加明显，与地方党政的关系更加密切，更加离不开政府的帮扶。
“我们前一阵受理了一起农村土地承包经营权的纠纷，生产队和乡政府单方面撕毁合同，当事人不断上访，这个事情如果我们判了之后去强制执行，肯定没有政府调解的效果好。我担心，脱离了地方之后，地方政府对法院的支持会减弱。”周民忠说。
一位基层法院院长一语中的：独立的身份是和独立的责任联系在一起的。在我们法院现在还不具备足够多的资源和权威的时候，我们是不希望独立的，从责任角度讲，就是不希望独立承担责任。
“现在是省的法官”
“人财物不归它管又怎么样，只要你在它的地盘，就逃不过它的手掌心。”
西部某高院一位副院长已经开始为未来的“两会”捏一把汗，“人大代表很多都是市县来的，他们对下面法院的气，有可能撒到高院身上来，因为现在人财物都是你在管嘛。”
“人财物统一管理，最主要是人。管什么事情，你只要把人管住就行了。”上述西部某高院副院长提出一堆疑问：“改革后中基层法院审判员的任命是不是还在地方，还向不向地方人大作报告，如果报告通不过怎么办，院长还当不当，这都是问题。”
改革后中基层法院院长和法官将如何产生？最高法司法改革办公室的何帆撰文解释，未来各省法院编制、人员将由省提名、管理，法官仍按法定程序任免。
按照现行法院组织法，地方各级法院院长、法官，由本级人大选举、任免；地方各级法院须向本级人大报告工作。
“过去是县的法官，市的法官，现在是省的法官。”广东省某中院副院长说，现在只能说开始往正确的方向迈出了一步，但是还不彻底，“其实我们不是某个县市、某个省的法官，是‘国家的法官’，应该一步到位，由中央统一管理。”他担心，未来涉及维稳之类的案件，不排除会有来自省里的压力。
在一位湖北高院法官看来，人事安排是核心问题，提名是关键，究竟是基层法院和中级法院本身提名，报高级法院备案，还是直接由高级法院的政治部直接任命，估计今后需要各方的博弈。
深圳某区法院一位副院长最关心的也是，院长谁来提谁来定。他介绍说，目前的法院院长，很多是从党政干部里面挑，像他所在的区，市中院、市委组织部、区党委政府，可能各自都有人选，最后就看谁的力量比较大。“我看这方面也有很多讨论，有的文章说，法院院长必须通过司法考试，也有的文章说一把手不需要。这个要看以后的改革能不能跟得上，估计也是‘老人老办法，新人新办法’。”
人财物，“人”最关键。法院院长是否还需地方党政把关，是否向地方人大汇报工作，都是问题。受访人士普遍认为，“人”的问题更加考验改革的成色。
“你知道，行政权是很厉害的，人财物不归它管又怎么样，只要你在它的地盘，就逃不过它的手掌心。改革以后地方的法院院长、地方的党政领导，都要转变认识。”上述西部某高院副院长说。
最高法司法办相关人士表示，中基层法院的这些担心，仍是建立在现有体制不改、继续参照公务员管理的基础上，改革是系统工程，人财物改革将推动未来法院更核心的改革。
2013年11月29日
来源：南方周末